国土资源是人类赖以生存和发展的基础。一定尺度的国土空间具有多种功能，其中必有一种是主体功能。推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局，构建高效、协调、可持续发展的美好家园。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》将建设主体功能区提升到国家战略高度，国务院于2010年底印发了《全国主体功能区规划》。这是促使我国经济社会发展真正走上科学发展轨道的一项带有根本性的重要举措，必将对当代中国的科学发展、对中华民族的永续发展产生重大而深远的影响。
一、推进形成主体功能区，是适应我国国土空间特点的必然要求
特定的国土空间有其自身的资源禀赋和自然属性，这既是经济社会发展的支撑条件，又是经济社会发展的限制因素。这就要求以工业化、城市化为主要内容的国土空间开发，必须与国土空间的自身属性和特点相适应。我国的国土空间具有三个突出特点：
一是多样性。从地势上，自西向东呈现海拔差异明显的三大阶梯；从地形上，既有平原、丘陵，也有高原、山地和盆地，其中高原和山地占59%，平原仅占12%。从气候上，既有季风气候，也有大陆性气候，还有高寒气候。从生态类型上，森林、湿地、草原、荒漠、海洋等生态系统均有分布。从自然灾害上，种类多、频率高、损失大，除现代火山活动导致的灾害外，其他自然灾害几乎每年都有发生。
二是非均衡性。我国自然资源和人口分布的区域差异十分明显。水土资源和能源矿产资源总量丰富，但人均量普遍低于世界平均水平，且分布很不均衡。从降水看，由西北向东、向南逐渐增加。从能源和矿产资源分布看，主要集中在生态脆弱或生态功能重要的地区，并与主要消费地呈逆向分布。从人口分布看，东南人口密集，西北人口相对稀疏。
三是脆弱性。我国中度以上生态脆弱区域占国土面积的55%。全国沙化土地面积达174万平方公里，水土流失面积达356万平方公里，石漠化面积达13万平方公里，岩溶地区土壤流失、石山裸露，绿洲地区、沿海地区的土壤盐渍化也非常严重。
上述我国国土空间的特点表明：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化城市化开发，必须根据国土空间的自然属性，合理开发，有序开发。第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，不适宜工业化城市化开发的面积很大，人均拥有适宜开发的国土空间并不大，必须节约空间，集约开发。第三，不是所有国土空间都应当承担同样的功能，必须因地制宜，区分功能，分类开发，分类考核。
改革开放以来，我们不断探索国土空间开发规律，在现有国土空间条件的支撑下，经济保持持续快速发展，工业化、城市化加速推进，人民生活水平显著提高，综合国力明显增强。但由于历史的、体制的、人为的等各种因素影响，国土空间开发利用存在一些突出问题。主要是：空间结构不合理，生产空间特别是工矿生产占用空间偏多，生态空间偏少；耕地面积不断减少，已逼近18亿亩的“红线”，保障农产品供给安全面临重大挑战；经济布局、人口布局与资源环境失衡，一些地区超出资源环境承载能力过度开发，带来森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、沙漠化石漠化严重、水土流失加剧、地质灾害频发等生态环境问题，以及环境污染加剧、交通拥挤等社会问题。显然，旧的开发理念不改变、开发模式不转换、开发秩序不规范，资源承受不了，环境容纳不下，发展难以为继。
推进形成主体功能区，就是要将适宜大规模、高强度工业化城市化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区，使之集聚全国主要的经济活动和大部分人口，为农产品和生态产品的生产腾出更多空间；将不适宜大规模、高强度工业化城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，使之成为主要提供生态产品，保障全国生态安全的生态空间；为保障农产品供给安全，防止过度占用耕地，对农产品主产区也要限制大规模、高强度的工业化城市化开发，使之成为主要提供农产品，保障国家农产品安全的农业空间。实施主体功能区战略，说到底就是要使人们的思想和活动适应和遵循自然规律和人类社会发展规律，改变所有区域都试图加大经济开发力度的思维定式，转向根据国土空间承载能力进行开发；改变不同区域为追求经济发展采取雷同的产业结构、城市结构的开发模式，转向根据国土空间的主体功能进行开发；改变各个区域重视自身开发、忽视总体开发需要的单体开发，转向根据总体开发要求协调区域开发的综合国土开发；改变重视当代人、忽视后代人开发的短视开发，转向兼顾当前利益与长远利益的永续开发，从而开辟一条科学开发利用国土空间的有效途径。
二、推进形成主体功能区，是实现科学发展的重大举措
首先，推进形成主体功能区，有利于全面贯彻落实以人为本的发展理念。由于我国曾经长期处于物质短缺状态，一些地方和部门在实际工作中存在着偏重物质财富积累而忽视人自身全面发展的倾向，存在着把GDP增长作为衡量地区发展状况或政绩评价主要标尺而忽视人文、环境、资源指标的问题，存在着不顾客观条件、不计代价单纯追求经济增长而忽视资源环境承载能力的现象。建设主体功能区，就是要彻底改变这种“只见物、不见人”的发展理念，以促进人的全面发展为中心，实现人口、经济、资源环境的协调，在满足人们物质需要的同时满足人们对环境、生态、健康的需要，充分体现以人为本这一根本要求。
其次，推进形成主体功能区，有利于促进城乡之间、区域之间的协调发展。中央提出并先后出台了鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部崛起等发展战略，区域发展总体战略逐步形成并取得显著成效，必须继续坚持和不断完善。但在贯彻这一战略过程中，长期以来实行的以行政区为单元推动经济发展、制定政策及评价标准的方式，也存在一系列认识上的偏差和问题。有的把缩小地区差距片面理解成缩小生产总值的差距和提高本地区生产总值名次；有的地区尽管开发强度已经很高，仍不顾及未来发展空间和环境容量，用拼地价等方式换取一时的增长；有的地区生态环境脆弱、水资源严重短缺，却仍要在本辖区进行大规模、高强度的工业化、城市化开发。这些认识和做法加剧了经济增长与资源短缺和生态环境容量的矛盾，助长了地区间产业趋同和招商引资中的过度竞争，限制了区域分工的形成和发展，最终阻碍了城乡、区域经济的协调发展。推进形成主体功能区，就是要树立顺应自然规律、遵循经济规律、按经济区域谋发展的理念。按照这个理念，区域协调是人口与经济的分布在各个区域之间保持均衡，并与资源环境的承载能力相适应；缩小地区间差距，最终是缩小人民生活水平和公共服务的差距，而不是生产总值在各个行政区之间平均分布。通过推进形成主体功能区，有利于使国家区域发展总体战略得到细化、实化、深化，突破地区行政分割，在全国统一市场下，促进地区间人流、物流、资金流、信息流的顺畅流动，进而破除行政区经济，促进各地区根据不同的资源禀赋和比较优势，发展各具特色的区域经济，构造市场经济条件下新型区域经济关系，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。
第三，推进形成主体功能区，有利于推进经济发展方式转变、加快结构优化升级。加快转变经济发展方式是贯穿“十二五”时期各项工作的主线，也是一项艰巨繁重的任务。我国经济发展方式和经济结构不合理的原因是多方面的，但国土空间开发模式不合理也是重要因素，不合理的经济发展方式与不合理的国土空间开发模式互为因果。通过明确不同区域的主体功能定位和结构调整方向，有利于把转变方式、调整结构、提高竞争力的各项要求落实到具体的地域上，有利于约束不合理的开发行为，规范开发秩序。例如，把长三角、珠三角、环渤海这些开发强度和发展水平已经很高的区域作为优化开发区域，既是解决过度开发隐患，实现优化发展的迫切需要，也是面对日趋激烈的竞争、增强我国国际竞争力的战略需要；对中西部的重点开发区域，要按照资源节约、环境友好的要求，走新型工业化和中国特色城镇化道路；对限制开发的农业地区和生态地区，不是不要发展，只是要限制大规模、高强度的工业化、城镇化，通过因地制宜地大力发展农业产业化、生态经济和各种特色优势产业，探索生态经济发展的新路子。这样做使各地区不仅知道自己“想干什么”，还知道“能干什么”、“让干什么”、“不让干什么”，有利于形成合理的产业导向，提高资源空间配置效率，推动产业结构优化升级，实现资源节约集约发展、清洁发展和安全发展，进而加快经济发展方式的转变。
第四，推进形成主体功能区，有利于提高经济社会永续发展的支撑能力。按照推进形成主体功能区的要求，把人口分布、经济发展与国土空间开发有机地结合起来，形成在一个空间单元使三者均衡布局、协调发展的理念和原则，对于实现可持续发展至关重要。比如，如果不能从根源上考虑转移生态脆弱地区的人口，就挡不住这类区域根据其发展权进行的经济开发，也就无法从源头上扭转生态恶化的趋势；如果不能从根源上控制资源环境承载力已经减弱区域的开发强度，不调整已经不适应资源环境承载力的产业结构，也就挡不住其继续消耗更多的能源、水资源，难以从源头上控制污染物排放的增加；如果不能从根源上纾解一些超大城市已经过度集中的城市功能，就堵不住人口的涌入和房价的上涨，也难免交通拥挤和资源环境的不堪重负。这样下去，势必使后代人为当代人的“成绩”付出更大的代价。推进形成主体功能区，就是要按照人口、经济、国土资源在空间均衡分布、协调发展的原则，前瞻性地谋划好我国未来十几亿人口、上百万亿的经济总量在960万平方公里的陆地国土空间的分布，并与2.8万亿立方米的水资源、18亿亩的耕地以及其他资源相协调，把该开发的区域高效集约地开发好，把该保护的区域切实有效地保护好，做到对宝贵的国土空间资源“强其本”、“节其用”，并从源头上堵住生态环境先破坏后恢复的口子。只有这样，才能使有限的国土空间不仅成为当代人的发展基础，也成为后代人的发展基础，使当代人的发展不仅不损害后代人发展，还能为子孙后代留下青山绿水，留下发展空间和发展潜力，为实现中华民族的永续发展提供不竭支撑能力。
三、推进形成主体功能区，是进行科学调控的重要基础
推进形成主体功能区，有利于建立健全科学调控体系，为实施差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精细及时的空间管理提供了一个可操作、可控制、可监管的基础平台。
一是政策平台。近年来，我们按照东中西和东北四大板块实施了区域政策，区域调控的针对性有所增强。推进形成主体功能区，在原有的以四大板块为平台的区域政策基础上，明确不同区域的主体功能，可以为各项政策提供一个统一公平的适用平台，也可以因以空间范围相对较小的主体功能区作为政策适用对象而大大增强区域政策的针对性、有效性和公平性。例如，就财政政策而言，不管是东部地区，还是中西部地区，其城市化地区都应该上解财政收入，其农产品主产区或重点生态功能区都应该是接受财政转移支付的地区。
二是规划平台。主体功能区规划作为战略性、基础性、约束性规划，可以为各类规划在国土空间开发方面提供重要基础和衔接协调的依据，有利于增强规划间的一致性、整体性以及规划实施的权威性、有效性。比如，区域规划和城市规划应该以主体功能区规划确定的功能定位为基础，而不能简单以行政区为界确定区域或城市的功能定位和发展方向。
三是评价平台。不同地区国土空间的特点差异很大，对经济社会发展的制约程度也不同，当然也难以按同一标准去评价。目前各地区比较注重生产总值的考核，但如果对东部区位优势明显的地区和西部生态脆弱的地区，同样考核生产总值的增长速度、招商引资、进出口、财政收入等，既不公平、也不科学。即使在同一个省区内，按照一个评价体系、一个尺度来考核所辖市县的发展成效，也难以公平地体现各自所付出的努力。推进形成主体功能区，通过确定不同区域的主体功能，并根据主体功能实行各有侧重的绩效评价，可以提高绩效评价的科学性和公正性，从而形成科学有效的激励机制。
四是管理平台。推进形成主体功能区，可以为建立一个覆盖全国、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间管理系统提供基础平台。现在对市政建设、项目动工、耕地占用、地下水开采、矿产资源开发等各种开发活动的管理，以及对水面、湿地、林地、草地、海洋、自然保护区、蓄滞洪区的管护等，是通过行政系统，分头、分级进行管理的。可以设想，按照国土空间的主体功能定位，编制电子化的空间规划图，采用对地观测技术，对一些重点监测地区，就有可能做到对照规划图在计算机上进行远程管理。
总之，推进形成主体功能区意义重大。我们要坚定不移地实施主体功能区战略，实现国土空间的科学开发，促进经济社会的科学发展。
（作者为国务委员兼国务院秘书长）
